[41][美]汉米尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1997年版，第114页。

有学者将其性质表述为集党纪监督、行政监督与法律监督于一体的综合性、混合性与独立性的机关。根据《监察法》第23条第1款规定，监察机关对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的，根据工作的需要，依法享有对涉案单位和个人的财产进行查询、冻结的权力。

[18]《刑事诉讼法》第171条规定：对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。所谓疑罪从无，是指在刑事诉讼中，对于最后没有达到事实清楚、证据确实充分标准的案件，按照无罪加以处理。五是《监察法》第67条规定：监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。其中审判是中心，调查、起诉实际上都是审判的准备活动。涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的，应当通知被调查人家属，并向社会公开发布。

除无法通知的以外，应当在逮捕后二十四小时以内，通知被逮捕人的家属。根据《监察法》的规定，监察机关对涉嫌职务犯罪的，移送至人民检察院依法审查、提起公诉。除了利用《人民法院组织法》修改的契机之外，审判白皮书依据的成文化还有赖最高人民法院出台专门的司法解释或文件，就具体运行作出一揽子规定。

因此，在府院互动载体的精准定位下，审判白皮书就不应当是成绩单，而应当是评分表和谏言书。由于缺乏明确的法律依据，行政审判白皮书制度的运作呈现出明显的粗放式、随意性特点。[22]这类较为典型的工作报告制度主要包括：《行政复议法实施条例》第58条所规定的行政复议工作状况分析报告; 《政府信息公开条例》第31条所规定的政府信息公开工作年度报告; 《纲要》第42条规定的法治政府建设情况报告。[8]在实践中，人民法院与行政机关联合发布行政审判白皮书的做法日渐增多，仪式感不断增强。

三是行政机关在收到审判白皮书之后邀请法院负责人进行普法性、教育性授课。【期刊名称】《行政法学研究》【期刊年份】 2018年 【期号】 4 进入专题： 行政审判 回应型司法 源头型治理 。

同时，还应看到行政审判白皮书是超越个案司法建议和工作年度报告的第三种专项文书，其目的既不在于追求个案化解之后的具体制度和机制完善，也不在于单方面向社会展示一年来自身审判工作的新进展和新成效，而在于通过系统梳理、深度剖析和挖掘对策助推行政机关提高依法行政能力和水平，实现人民法院和行政机关之间在更高层次上的良性互动。[23]刘武俊：《法院白皮书式司法建议值得提倡》，载2006年1月22日《人民法院报》第2版。依法受理群体性行政案件，妥善协调好行政主体与行政相对人的关系。目前正值《人民法院组织法》修改之际，如能借此机会将包括白皮书在内的拓展法院审判功能的做法在人民法院的职权部分固定下来最为适宜。

[27] (三)回应实效匮乏 作为人民法院主动延伸行政审判职能、立足行政案件审理解剖行政执法和行政应诉存在问题并提出提升依法行政水平建议的创新举措，行政审判白皮书的发布绝非独角戏，而应该是擂台戏和协奏曲。[2]参见李劼、高万泉：《上海行政审判白皮书引起市府重视韩正批示认为分析全面，建议有针对性》，载2007年8月24日《人民法院报》第1版。因此，新时代的行政审判白皮书应当定位于府院互动载体。[29]章志远：《行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究》，载《法学杂志》2013年第3期。

[23]第二种定位是稳步推行司法改革的有益探索，即白皮书是展示司法自信、践行司法公开、提高司法水平、提高司法公信的创新举措。任何官方的白皮书都应当向全社会公布，这是白皮书的生命力所在。

就其功能而言，行政审判白皮书既是人民法院展示自身工作、践行公开理念的载体，也是评价行政机关、助推依法行政的平台。[24]第三种定位是政治沟通的载体，即法院发布审判白皮书是政治生活中的一个重要角色。

[21]综观审判白皮书的实践，加强源头治理、促进行政争议实质性化解业已成为人民法院针对政府提升依法行政水平所提出的核心建议。诚如江必新大法官所言：行政机关与人民法院虽然职责分工不同，但在执行国家法律和维护社会稳定等方面的目标是一致的，加强行政执法与行政审判的良性互动，不仅可以从源头上减少和化解行政争议，还可以统一执法和司法尺度，共同推进法治社会的建立。行政机关行政执法和行政应诉方面存在的主要问题。二是党政机关负责人对审判白皮书作出肯定性、推广性批示。例如，安徽省亳州市三届人大常委会第五十次会议在听取并审议亳州市中级人民法院《关于全市法院行政审判工作情况的报告》后，于2016年6月30日及时作出了《关于加强行政审判工作的决议》，对优化行政审判环境起到了积极作用。[20] 人民法院向政府发布审判白皮书正是在晚近十余年行政审判政策变迁的过程中应运而生的。

总体来说，回应型法代表了现代法的发展方向，具有四个明显的特征：法律发展的动力加大了目的在法律推理中的权威。正如江必新大法官新近在最高人民法院第三巡回法庭行政审判工作会议上所指出的那样：要结合各地实际，积极探索‘府‘院互动、行政审判白皮书等有益做法，总结提炼各具特色的亮点经验，努力促进巡回区行政审判工作迈上新台阶。

当事人不断申诉、上访的原因在于其最根本的争议纠纷没有得到解决，从而不断地申请政府信息公开、申请行政复议以及提起行政诉讼。该份白皮书指出：行政案件申诉上诉率高是长期困扰行政审判工作的一个难题，当前该问题仍然较为突出。

(二)定位之精准化 如果说2009年最高人民法院下发通知推广行政审判白皮书是践行为大局服务、为人民司法理念的话，那么在全面依法治国的新时代，行政审判白皮书就应该成为延伸行政审判职能、助力法治政府建设的重要载体。在基本建成法治政府进入倒计时之际，审判白皮书的发布代表着商谈型权力关系建构的努力，具有广阔的生长空间。

例如，湖南省长沙市天心区人民法院于2009年6月24日发布了省内第一份行政审判白皮书。其中，司法主导诉讼程序运作、审判旨在明辨是非曲直就是其精神特质的典型反映。王逸吟：《北京高院首发行政审判白皮书》，载2014年8月14日《光明日报》第9版。行政机关在每年第三季度就行政审判白皮书建议落实情况进行书面反馈。

在加强预防和化解社会矛盾机制建设成为全社会共识的新时代，《人民法院组织法》的修改无疑需要对人民法院十余年间的积极探索予以回应。[28]目前对审判白皮书有限的回应方式主要有三种：一是行政机关负责人在审判白皮书新闻发布会现场作出接受性、感谢性表态

一方面，司法机关要认真对待人民群众日益高涨的权利维护热情，恢复人民群众对司法公信力的社会认同。二、行政审判白皮书之法理意蕴 人民法院对行政审判白皮书的重视，既彰显了回应型的司法理念、建构了商谈型的权力关系，也是对执政党所倡导的源头型治理模式的积极响应。

诚如有的研究者所言：如果把白皮书等同于千篇一律、平铺直叙的工作报告，欠缺发现问题、分析问题、解决问题的思维，不具备一定的前瞻性、预判性，白皮书将会失于平庸，成为‘鸡肋。[18]然而，纠纷解决在一段时期内并未在我国正式的法律文本中成为行政审判和行政复议制度的目的。

[3]参见李辉：《行政审判白皮书减少行政争议》，载2011年2月5日《云南日报》第1版。[17]例如，西安铁路运输中级法院《行政案件司法审查报告(2016年度)》就明确指出：西铁两级法院2016年审结的全部1991件行政案件中，行政机关负责人出庭仅84件，占结案总数的4.22%。(一)法律依据欠缺 相较于近年来我国行政系统内部各种法律依据明确的报告[22]制度而言，缺乏直接的法律依据是行政审判白皮书制度目前所面临的最大短板。(二)定位之精准化 如果说2009年最高人民法院下发通知推广行政审判白皮书是践行为大局服务、为人民司法理念的话，那么在全面依法治国的新时代，行政审判白皮书就应该成为延伸行政审判职能、助力法治政府建设的重要载体。

行政审判白皮书应当在每年第二季度通过相应的形式发送，并在法院网站同步向社会公开全文。例如，目前高级法院、中级法院和基层法院都纷纷开展了审判白皮书发布活动，有的地区三级法院齐上阵，有的地区是上热下冷，有的地区则是下热上冷。

通过这一精巧的程序设计，审判白皮书的建议有没有得到回应和落实、回应和落实的效果如何，都可以在会议上进行公开讨论和交流，从而为助推法治政府建设释放更多能量。[15]See Susan Finder:Like Throwing an egg Against a stone? Administrative Litigation in the Peoples Republic of China，3 Journal of Chinese Law 10(1989). [16]于晓虹：《策略性服从：我国法院如何推进行政诉讼》，载《清华法学》2014年第4期。

[6]据统计，2010年以来的五年里，各级人民法院共发布行政审判白皮书4138份，推动在全社会树立有权必有责、用权需负责、侵权要赔偿的法治观念。[5]参见陶小爱：《天心区出台行政审判白皮书》，载2009年6月25日《湖南日报》第4版。